2016年1月起，国家终于要为政策外生育、非婚生育等8类黑户人员办理常住户口登记了，而且“禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件”。然而，当政策落地时，这1300万人的命运却各不相同。

6月14日，河南省郑州市第三人民医院司法鉴定所，为翁志田夫妇和他们的四个孩子免费提供户籍类司法亲子鉴定，以作为申报户口和上学的重要依据。翁志田夫妇在郑州市中原区漂泊流浪10年以上，居无定所，每天靠捡破烂为生。他们的四个孩子生活在拆迁废上，由于出生的时候不在正规医院，无法向辖区户籍管理部门出具出生证，一直属于“黑孩”，无法正常入学。图/I C

1300万人的最后一公里

中国新闻周刊记者 | 符遥

本文首发于2016年7月4日总第762期《中国新闻周刊》

女儿的户口是4月1日那天办下来的。怕被别人当成是愚人节的玩笑，林蓓本来没打算声张，可实在抑制不住兴奋，她还是发了条微博报喜：“落户了，落户了，海淀的，不是愚人节笑话。”这句话后面，是一个胜利的手势，和9个大笑的表情。

和她一样激动不已的还有她在QQ群和微信群上的那些群友们。3月底，她所在的几个“北京黑户群”里都陆续传来了好消息：“东城双京（父母双方均是北京户口）已经可以上户口了”“西城、房山都能上了”“门头沟今天可以了”……那几天，林蓓每天手机、电脑不离手，一边密切关注着群里的动态，一边在自己的微博上不断发布着各区县的最新进展。海淀区刚有消息，她马上就带着女儿去了派出所。

一切比她预想的还要顺利。材料交上去，5分钟就办好了，“签字的时候我的手都在抖。”为了这5分钟，她纠结了整整4年。

2012年，已经有一个儿子的林蓓生下了小女儿。因为违反了计划生育政策，女儿一直没有户口，成为了社会上俗称的“黑户”。从那时起，她就一直盼望着政策松动的那一天。

从2013年11月的“单独二胎”，等到了2015年10月“全面放开二胎”，计生政策真的变了，女儿的户口却依然没有说法。直到2016年1月，国务院办公厅印发了《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，提出要全面解决无户口人员登记户口问题。《意见》指出，要为政策外生育、非婚生育等8类无户口人员办理常住户口登记，禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件。

如今近半年过去，包括林蓓在内的北京多数“黑户”的问题都解决了。

但并非所有“黑户”都能这么顺利。

根据第六次全国人口普查的数据，截至2010年，全国至少有1300余万“黑户”，约占总人口的1％。对他们当中的许多人来说，现在政策下来了，烦恼却没有结束。最后还剩一公里，但可能是最艰难的一公里。

漫长的征程

办好户口的那一周，林蓓紧接着把女儿的身份证、护照一口气都给办了。她暂时没有带孩子出行的计划，办这些并不急用的证件，更多是出于“黑户的家长那种补偿的心理”——“拿着这一套（证件）心里就特别高兴，就想证明现在确实有户口了。”

4年前，她没想过一切会这么难。毕业于名校，她和丈夫有着体面的工作和丰厚的收入，二胎是计划之中。本以为孩子生下来，像其他“超生家庭”一样缴纳社会抚养费就好，可真到了要上户口时，她才知道自己连在北京交罚款的资格都没有。由于丈夫是北京户口，自己是外地户口，根据当时《北京市人口与计划生育条例》第四十一条的规定，这种“男京女外”组合违反计生政策生育的子女，只能去女方户籍所在地缴纳社会抚养费和落户。

但老家的政策让林蓓更不能接受：给超生二胎上户口的前提是她必须进行绝育手术；或者缴纳5万元的“押金”，每年定期回去接受检查是否怀孕。“这非常非常不人性，甚至可以说不道德。”

无奈之下，她只能让女儿先“黑下来”。从此，为女儿争取到一个合法的身份成了她最重要的使命。

2014年7月，国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远等人曾对“黑户”群体的生存状态进行调查，数据显示，大约60％的“黑户”是由“政策外生育”造成的。而在这至少780万孩子背后，是一个个像林蓓这样无奈又焦虑的家长。对他们来说，那不仅仅是一纸身份证明，更是孩子的未来，是时刻压在自己心上的一座大山。随着孩子一天天长大，没有户口带来的种种不便也愈发凸显。如果以小学入学登记为界限，留给他们的时间并不多。他们能做的也不多——因为害怕收到巨额罚单或是工作受到牵连，在平时生活中，许多家长只能将“黑户孩子”当作秘密。除了令人心焦的等待，他们甚至无法“公开争取”。

自2015年6月起，随着社会上“全面开放二胎”的呼声越来越高，林蓓开始和一些同在北京的黑户家长频繁往返于国家卫计委、北京市卫计委等相关部门之间。他们一次次地写信、递材料，表达“二娃合法”“消除计生歧视”的诉求；也利用一切机会向所有可能提供帮助的人反映情况，打听政策动向。

2015年10月，“全面开放二胎”的消息传来，林蓓的丈夫也接受了公司外派的指令，前往美国常驻。他盘算着如果户口再上不成，就试用申请美国绿卡的方式“曲线救国”，给女儿提供一个保障。林蓓一个人带着两个孩子留在北京，仍坚持和其他家长们一起四处奔波，她每周都去有关部门询问进展，呼吁国家在人口政策调整之际，解决1300万“黑户”的身份问题。

在林蓓看来，自己经历的种种折腾和一些群里其他家长相比已经算是很普通的了——在人口控制严格的北京，“黑户”家长们之前面临的往往是比别处都更艰难的处境，黑了七八年的孩子也不在少数。在这次的政策出台之前，为了能在北京上户口，家长们早已想尽了各种办法：有人多次上访，主动要求缴纳罚款希望以换取落户；有人托关系更改了孩子的出生证明，试图把户口暂挂到朋友名下；还有夫妻甚至到法院假离婚……但即便是这样，真正摆脱了“黑户”命运的“二孩”还是少之又少。

争议社会抚养费

2016年3月24日，北京市人大常委会通过了《北京市人口与计划生育条例》修正案规定，取消了《生育服务证》（即《准生证》）管理制度，也删除了包括“第四十一条”在内数项一直困扰着“黑户”家庭的规定，计生政策与户口登记彻底脱钩。林蓓们终于如愿以偿，而更让他们高兴的是，如今3个月过去，他所在的家长群里没有人接到征收社会抚养费的通知——这正是获得“合法身份”之外，他们一直以来的另一个主要诉求。

所谓“社会抚养费”，就是人们俗称的“超生罚款”。过去，在全国绝大多数地区，缴纳罚款、取得计生证明是为超生二孩落户的必备前提。而全面放开二胎、“黑户”无条件落户的政策公布后，社会抚养费征收制度并未废除，对政策实施前已经生育二孩的家庭是否征收，就成为了全社会争论的焦点。有人认为，出于对其他已缴纳罚款家庭的公平起见，还应该征收；但也有人口学者和法律界人士指出，这一制度本身就无公平可言，既然新法已经实施，这一不利于当事人的罚款理应取消。

对此，2016年1月11日，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄在新闻发布会上表示，社会抚养费作为政策外生育的一项限制措施仍须继续坚持。对于2016年1月1日前“抢生”的，已经处理完成的应当维持处理决定，不能“翻烧饼”；尚未处理完成的，则应由各地人大、政府“结合实际制定具体办法，依法妥善处理”。

这是一个含糊其辞充满解释空间的答案。面对这样的表态，不少黑户对“无条件落户”的政策表示担心。“现在上户口就是钓鱼！”一位来自天津的黑户父亲告诉《中国新闻周刊》，因为担心落户后会被追索高额的社会抚养费，他准备还是再观望一阵，“真上了户口不就更好发现吗？那就没退路了。”

他的担心不无道理。事实上，从全国范围看，社会抚养费至今仍是诸多黑户落户时绕不过去的坎儿。

从2015年5月发现怀孕起，广西柳江县的唐晓清一直是喜忧参半。当时她39岁，已经有了一个13岁的儿子。在这个年纪怀孕，这个意外降临的孩子给了她巨大的惊喜，同时也让她十分犹豫：家里的经济条件并不好，多一张嘴就多了一份沉重的经济负担。而且，丈夫李新安是县里一所公立小学的数学老师，属于国家公职人员，如果超生可能会遭到处分。

为此，她几次前往医院打算做人工流产，但每次都因为舍不得，半路折了回来。那一阵，因为总听说国家快要全面开放二胎了，甚至可能就在2016年初，她犹豫再三决定赌一把：自己的预产期在2015年年底，或许能赶上呢？

因为怕被丈夫的单位发现，整个孕期唐晓清哪里都不敢去，天天躲在家中，直到小儿子于2015年12月1日出生。彼时，“全面放开二孩”的政策刚刚公布，但还要提请全国人大常委会修订《人口与计划生育法》，还需各地履行实施方案报批、地方人大修订计生条例等环节，才能使全面两孩政策最终落地。这也意味着这个小生命仍是出生在了“全面二孩”政策之前。

因为“超生”，唐晓清本来没打算那么早去上户口。但电视上“黑户也可以无条件上户口”的新闻让她“看到了一丝阳光”。2月23日，她满心欢喜地带着儿子去了派出所，正如新闻中说的那样，没有提交任何计生材料，户口就办下来了。

可让唐晓清想不到的是，几天后，县计生局的两名干部出现在丈夫任教的小学，找到他调查超生一事。3月7日，他们收到了一封由县计生局下达的《社会抚养费征收决定书》，在那份标有“柳江卫计费征字【2016001】号”的文件上，清清楚楚地写着一个让夫妻二人无比震惊的数字：150876元。

更坏的消息还在后面。4月13日，县计生局专门就他们夫妻的超生问题给县教育局发了一封函，上面赫然写着：李新安作为国家工作人员，违反了《广西壮族自治区人口和计划生育条例》第四十三条的规定，“不符合本条例规定条件生育子女的行为，我局建议依据《条例》应当依法给予行政开除处分。”

“那天我们问，没有计生证明可不可以上户口，他们说这个没关系，我们蛮顺利地办成了。”唐晓清至今对上户口那天的场景记忆犹新，“当时也没有人提到会有后面罚款的这些事，要是有人说，我肯定就不去上了！”

而唐晓清的遭遇并非个案。长期关注计生问题的律师吴有水告诉《中国新闻周刊》，据他了解，尽管国家“黑户无条件落户”的政策已经落实下来，目前仍有不少地方，只要父母去给超生二孩登记户口，户籍单位就会第一时间通知当地计生部门，计生部门随即前往追缴“罚款”，这样的做法“使相当大一批人（黑户）不敢去登记户口。”

用诉讼解决问题

按照规定，如果对征收社会抚养费的决定不服，当事人可以在拿到决定书的3个月内直接向人民法院提起行政诉讼。今年6月1日，唐晓清决定状告柳江县卫生和计划生育局。对这个农村出身、文化程度不高的高龄母亲来说，这不是个容易的决定。“是湖北非独二胎第一案给我的启发，王玛丽是我的偶像。”她对《中国新闻周刊》说。

唐晓清提到的王玛丽，是湖北省荆州市监利县一位年轻的母亲。2016年1月，在生下二胎近8个月后，王玛丽夫妇收到了县卫计局下达的《征收社会抚养费决定书》，告知他们生育二胎的行为违反了《人口与计划生育法》第18条，决定对其征收社会抚养费98700元。因为实在拿不出这笔钱，无奈的王玛丽一纸诉状将监利县卫计局告上了法庭。

“我当时真的是‘无知者无畏’吧！”王玛丽向《中国新闻周刊》回忆，收到近10万的罚款通知时，起初自己也不知所措，之后她将《决定书》发到网上请网友支招，这才得知，《人口与计划生育法》已经修改，县卫计局在此时征收社会抚养费有明显争议。于是，在网友的支持下，她决定提起行政诉讼，也因此成为了2016年湖北省第一个因超生二胎起诉计生局的居民。

作为“全国非独抢生社会抚养费征收第一案”，该案自立案起就引发了社会各界的广泛关注。随着人口政策的调整，在各省都在修订地方计生法规的大背景下，人们相信，这场官司的结果将可能影响全国其他“抢生”家庭的命运。

正因如此，王玛丽得到了网友们热切的声援。为了帮她打官司，网友们专门成立了一个QQ群，短短几天的时间就加入了七八百人。大家自发地帮她分析政策、收集材料、寻找代理律师，还以募捐的形式为她筹集到了律师费。

甚至在开庭前两天，来自全国各地的1843位非独已生二孩父母还联名致信该案的审理法院及法官，建议撤销县计生局向王玛丽发出的《社会抚养费征收决定书》。

2016年4月28日，该案在监利县人民法院开庭。王玛丽方认为，新修订的《人口与计划生育法》已于2016年1月1日生效，其中第18条明确提出“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。而监利县卫计局在新法实施后仍依据旧法做出征收社会抚养费的决定，此举本身就不合法。

而被告方则认为，王玛丽生育二孩的行为发生时，《人口与计划生育法》尚未修改，因此应该按照当时的规定对其征收社会抚养费。另一方面，湖北省人大是在1月13日审议通过的《关于修改〈湖北省人口与计划生育条例〉的决定》，在《湖北省人口与计划生育条例》加入了“提倡一对夫妻生育两个子女”，这意味着王玛丽夫妇在1月11日收到《社会抚养费征收决定书》时，“全面二胎”政策还没有在湖北落地。

该案于开庭当日宣布将择期宣判，但至今没有任何消息。王玛丽说，两个月来，有网友一直在帮她向法院打听诉讼的进展，得到的答复大多是“不好判”，颇有几分耐人寻味。在王玛丽的诉讼迟迟没有进展时，唐晓清的案子开庭在即了。

实际上，现在在全国各地，有越来越多像王玛丽、唐晓清这样的“超生”“抢生”父母，为了给孩子上户口或是无力承担的社会抚养费而走上了诉讼的道路。

法律界人士金蕾是某“二孩群”的群主。几个月来，她一直利用业余时间，在网上为全国各地正在和计生部门打官司的群友们提供政策和法律上的指导。她向《中国新闻周刊》透露，眼下她所在的几个“二孩群”“黑户群”中，正在诉讼过程中的大约有30多人，有起诉打算、在进行立案准备的还有几十人。而在已经提起诉讼的人中，有8人已经结案，但全部是庭下和解：除了两名原告自愿缴纳罚款和解，其余6人都是以原告撤诉、被告撤销《社会抚养费征收决定书》告终。

“抢生族是弱势群体，还要在当地生活，一般我都建议他们庭下和解。”在金蕾看来，尽管现在二胎政策已经全面放开，但不少地方仍存在着计生部门无视国家及当地政府的规定，违反程序征收社会抚养费的现象。“比如按照规定要先告知再裁决，计生部门却直接裁决，不给原告陈述申辩的权利。又比如，先收钱，后裁决。”

尽管有金蕾这样的专业人士提供帮助，摆在这些家长们眼前的仍是一段无比艰难的路。这类“民告官”的诉讼，本地律师基本不敢接手，又因为代理费用太低，外地律师也很少会有兴趣。他们中的很多人只能自己研究法律条文，在群里互相讨论，学习诉讼知识，准备自诉。这也是唐晓清正在做的。因为找不到合适的律师，她和丈夫将独自面对和县计生局的诉讼。

胜算有多少，她完全没有把握。

就在接受《中国新闻周刊》采访的当天，她刚刚拿回了一份广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会印发的官方文件，文件中就自治区卫计委在《人口和计划生育条例》执行中遇到的一些问题给予了答复：按照法不溯及既往原则，广西新修改的《人口和计生条例》无溯及力。“对该修改决定实施前发生的违法生育行为，在该修改决定实施后处理的，应当以违法生育行为发生时有效的计划生育法律、法规作为处理的依据。”

因为要照顾孩子，唐晓清怀孕后就辞去了在海绵厂打零工的工作，一家四口的生活全靠丈夫每月不足3000元的工资。

她还记得就在一两年前，街坊邻居里有几家人违规生了二胎，罚款最多的一家也才交了3万就给上了户口。她无论如何也想不明白，为什么国家现在已经全面放开二胎了，自己还会被罚款，而且是15万？★

（应采访对象要求，文中林蓓、唐晓清、李新安、王玛丽、金蕾均为化名）